2013-05-17

Grön upphandling på felaktiga grunder

Den statliga upphandlingsutredningen ledd av Anders Wijkman är just nu ute på remiss. En central del av uppdraget har varit att utreda hur offentlig upphandling effektivt kan användas för att bidra till miljö- och klimatmål. Tvärtemot utredningens skrivelser är inte så kallad grön eller miljöanpassad upphandling ett effektivt styrmedel. Av miljöskäl ifrågasätter vi därför utredningens slutsatser.

Utredningen påstår att offentlig upphandling är ett måleffektivt instrument när det gäller miljöhänsyn medan kostnadseffektiviteten är svårbedömd.

Med måleffektivitet menar utredningen att grön upphandling kan bidra verkningsfullt till att nå miljömålen. Men forskning visar att upphandlingens potential att minska miljöpåverkan är begränsad. Att ett styrmedel bara bidrar till miljömål räcker inte eftersom miljökrav kostar.

Kan miljöeffekten åstadkommas till en lägre kostnad med andra styrmedel, ska dessa väljas.
Kostnadseffektiviteten är, tvärtemot vad utredningen skriver, lättbedömd. Villkoret för ett effektivt resursutnyttjande är att kostnaderna på marginalen för att minska exempelvis koldioxidutsläppen är lika för alla aktörer. Det åstadkoms exempelvis genom en koldioxidskatt.

Kostnadseffektivitet innebär att utsläppsminskningar ska ske där det är billigast. När det gäller grön upphandling specificeras graden av miljöhänsyn i förfrågan, vilket innebär att alla anbudsgivare möter samma miljökrav. Att detta alltid skulle leda till lika marginalkostnader för anbudsgivarna är osannolikt. Grön upphandling är därmed inte kostnadseffektivt.

För att grön upphandling ska vara kostnadseffektiv krävs fullständig kunskap om alla anbudsgivares teknologier och reningskostnader för att kunna ställa olika krav på olika anbudsgivare. Det är inte realistiskt att tro att den kunskapen finns. Även om kunskapen skulle finnas blir det svårt att ställa olika krav på grund av principen att alla anbudsgivare ska behandlas lika.

Vidare påstår utredningen att livscykelkostnadsanalyser kan leda till minskade kostnader och mindre miljöpåverkan

Enligt utredningen är målet med svensk upphandling den goda affären. Den innebär bland annat att upphandlande myndigheter tar hänsyn till livscykelkostnaden, inklusive miljökostnaden, för en vara eller tjänst under hela dess livslängd. Detta ställer höga krav på myndigheterna.

En varas miljölivscykel, det vill säga dess miljöpåverkan från utvinning av råvara till slutlig konsumtion, återvinning och avfallshantering, kan spänna över flera geografiska områden. Utsläpp kan ske vid olika tillfällen, i olika områden och kan orsaka både lokala och gränsöverskridande miljöproblem.

Eftersom genomförandet av grön upphandling sker på tjänstemannanivå kräver det att tjänstemannen har information om miljöproblem i olika geografiska områden samt koordinerar miljöarbetet med upphandlare i andra regioner.

Om en myndighet skulle ställa miljökrav utan att ta hänsyn till andra myndigheters upphandlingar, riskerar miljökraven bli för höga eller för låga i relation till det miljömål som de försöker bidra till. Denna form av styrning är transaktionskostnadsdrivande och ineffektiv.

Slutligen påstår utredningen att miljöanpassad upphandling har en betydande innovationspotential och kan därmed främja utvecklingen av transformativa lösningar

Från nationalekonomisk litteratur vet vi att en kostnadseffektiv klimatpolitik sätter ett pris på utsläppen, genom till exempel en koldioxidskatt. När det ur samhällets perspektiv investeras för lite i forskning behöver prissättande styrmedel kompletteras med stöd. Att stödja forskning är ett mer direkt sätt att generera innovationer än att gå omvägen via grön upphandling. 

I utredningen påstås, genom hänvisningar till Riksrevisionen och EU-kommissionen, att högt ställda miljökrav i upphandlingar har bidragit till 25 procent minskade utsläpp av koldioxid i ett antal EU-länder. För oss som länge arbetat med klimatpolitiken framstår detta som orimligt höga siffror. Vid närmare granskning framkommer tydligt att den här siffran inte rör totala utsläppsminskningar för ett land utan potentiella utsläppsminskningar för ett antal varugrupper. Något som upphandlingsutredningen missat eller bortsett från.

Tanken med statliga utredningar är att vissa frågor som regeringen arbetar med är mer svårlösta och kräver en grundlig genomgång innan en proposition kan tas fram och lämnas till riksdagen för beslut. Det förutsätter utredare som inte på förhand tror sig veta svaret utan på ett systematiskt och objektivt sätt tar sig an frågan.

Vi har på olika sätt varit inblandande i upphandlingsutredningen. Våra erfarenheter visar att utredningen varit ointresserad av nationalekonomiska argument och analyser. Visst finns det många andra aspekter som är viktiga att belysa i en utvärdering av grön upphandling. Men, vill man kunna besvara nationalekonomiska frågeställningar, till exempel frågan om grön upphandling är ett effektivt styrmedel, bör en nationalekonomisk utgångspunkt vara central.

Nu när utredningen har lämnats över till Socialdepartementet skickas innehållet ut för synpunkter (remiss) till myndigheter och intresseorganisationer. Vi uppmanar remissinstanserna att läsa avsnitten om grön upphandling med kritiska ögon.

Eva Samakovlis, Forskningschef, Miljöekonomiska enheten, Konjunkturinstitutet
Sofia Lundberg, Forskare, Nationalekonomiska institutionen vid Umeå Universitet
Pelle Marklund, Forskare, Centrum för regionalvetenskap vid Umeå Universitet

Konjunkturinstitutet gör prognoser som används som beslutsunderlag för den ekonomiska politiken i Sverige. Vi analyserar också den ekonomiska utvecklingen, i Sverige och internationellt, och bedriver tillämpad forskning inom nationalekonomi.

Prenumerera på våra nyhetsbrev

Din mejladress:


Välj nyhetsbrev:

PublikationerMiljöekonomiLediga jobb